2013年4月25日,十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》,该法于同年10月1日起施行。

实施一年多,旅游法对于规范旅游市场起到了怎样的作用?面对不断发生的旅游纠纷法律又该如何完善加以应对?近日,《法制日报》记者就有关问题采访了北京第二外国语大学法学系主任、北京市法学会旅游法学研究会副秘书长申海恩。

为旅游业发展保驾护航

“旅游法的出台对于旅游市场的规范发挥了重要作用。”申海恩评价说。

申海恩谈到,旅游法以法律的形式明确了国家促进旅游业发展、规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益的基本立场。明确了国家、各级人民政府在促进旅游业健康发展方面所担负的责任,特别是在公共服务提供方面,突出体现了对政府职能转变的要求。例如,设立旅游综合协调机制、制定旅游产业政策、制定旅游发展规划,特别是明确了各级人民政府关于公共服务设施建设、公共信息和咨询平台的设置等,都是旨在为旅游业健康发展提供扎扎实实的服务。

申海恩介绍,旅游法厘清了旅游市场监管各方主体的职责和权限,为旅游市场规范执法提供了法律依据。“旅游市场是一个综合市场,几乎涉及到包括工商、税务、价格、卫生、环境等所有的市场监管主体,各监管主体之间如何分工协作、综合监管,一直都是旅游市场监管的难点和焦点所在。旅游法在要求建立综合协调机制的同时,明确了各相关部门的职责和权限,在一定程度上缓解了旅游市场监管主体选择性执法的问题。”申海恩说。

此外,申海恩谈到,旅游法明文规定了旅游服务合同相关制度,为旅游纠纷的解决提供了统一的裁判尺度。长久以来,我国始终缺乏旅游合同相关民事法律制度,这使得旅游者和旅游经营者在发生旅游纠纷的时候,缺少直接可以适用的法律规则。对于本来就容易滋生纠纷的旅游活动来讲,这无疑是雪上加霜。旅游法设立旅游服务合同一章,对旅游合同的主要问题予以规定,不仅对于旅游纠纷的解决提供了统一的裁判尺度,同时也使旅游合同规则成为旅游市场上的主导性规则,避免了行政部门过分干预市场的情况。这对于健康旅游市场秩序的重塑,具有非常重大的意义。

旅游纠纷频发原因多样

目前,随着旅游业不断发展,旅游纠纷也时有发生。在分析旅游纠纷发生的原因时,申海恩表示,旅游纠纷的发生,是旅游市场发展、成熟、完善过程中必然出现的现象。旅游法从颁布实施到在旅游市场中贯彻落实、在旅游纠纷中发挥裁量依据作用,再到转化为旅游经营者、旅游者自觉遵守的行为模式,都必然要经历一个过程。

与此同时,申海恩坦率地指出,一些旅游经营者存在的虚假宣传、强迫购物、价格欺诈、零负团费等旅游行业陋习,在旅游法实施一段时间后又死灰复燃。

此外,申海恩认为,旅游法中部分规则含混、模糊、可操作性不强,为旅游经营者打擦边球、旅游执法部门拒绝执法、选择性执法留下了空间。例如,针对规范零负团费的第三十五条,由于该条第一款规定的“不合理低价”并无科学、权威的认定标准而使得该条规定可操作性不强。再比如,旅游法规定,“违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的,由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,没收违法所得……”这里规定的执法主体为旅游主管部门或者工商行政管理部门,实践中容易导致执法部门之间出现推诿和扯皮。

申海恩还强调,目前,旅游者理性消费行为习惯尚未养成。近年来,随着社会对旅游市场关注度的加强,一些旅游经营者实施非法经营的伎俩和征兆已经得到极大程度的揭露,部分旅游者面对低价团、“黑导游”时已经避而远之。但是,仍有相当一部分旅游者对旅游市场上花样不断翻新的欺诈、诱骗行为缺乏警惕性,甚至有部分旅游者明知低价团可能存在问题,但仍然冒险参加这种旅游团,从而引发旅游纠纷。

相关配套法规亟待健全

面对旅游市场中存在的问题,法律该如何更好地加以规范?

申海恩说,旅游法的主要目的在于重塑健康旅游市场秩序,立法者设计了诸多法律制度,以保障此项目的得以实现。但是由于我国各地旅游资源分布不均、旅游市场发展阶段不同、旅游经营者和旅游者成熟度参差不齐等原因,旅游法有一些规定比较抽象、概括,因此在贯彻落实的时候可操作性不强。为此,他认为立法部门应加快步伐制定旅游法配套法规,以强化旅游法的可操作性,使之从文本转化为实实在在的旅游市场规则。

在制定旅游法配套法规时应重点解决哪些方面的问题?

申海恩建议,各省区市在制定旅游法配套法规时,应针对本地区实际情况,具体落实旅游法中较为概括、笼统的规定,进一步明确相关部门的权限与职责。并且对于旅游法中较为模糊的规则进行细化规定。例如,旅游法规定的“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”中的“不合理的低价”如何认定,就是一个急需探索可操作性规则设计的问题。此外,还要积极探索适当的旅游从业人员薪酬、管理机制。当前旅游市场乱象的一个重要原因就在于旅游从业人员薪酬、管理机制不健全。对于这一问题,应积极探索可行的路径,为旅游市场规范化运作、为将来旅游法的修改奠定基础。